Kinderrechtekommentare

Die Kommentare des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes

von Prof. Dr. Lothar Krappmann, ehemaliges Mitglied im UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes

In den vielfältigen Bemühungen, Menschenrechte zu verwirklichen, finden die General Comments (GC) der UN-Menschenrechtsausschüsse leider wenig Beachtung. In der offiziellen Übersetzung werden sie “Allgemeine Bemerkungen” genannt, zutreffender wäre “Kommentare”, wie sie in dieser Erläuterung zu ihrer Aufgabe im Menschenrechtssystem bezeichnet werden. Auch die Kommentare des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes sind wenig bekannt. Sie werden zwar vom engeren Kreis derjenigen genutzt, die sich aktiv an der Umsetzung der Kinderrechtskonvention beteiligen; aber die „weitere Kinderrechtsgemeinde“ hat wohl bestenfalls von diesen Kommentaren gehört.

Ist das der Grund, weshalb von den 25 bisher vom UN-Kinderrechtsausschuss erarbeiteten General Comments nur ein Teil ins Deutsche übersetzt wurde? Viele, die sich für die Umsetzung der Kinderrechte der Konvention einsetzen, haben seit längerem gedrängt, weitere Kommentare zu übersetzen. Die BAG Kinderinteressen e.V. hat nun in Zusammenarbeit mit der Monitoring-Stelle UN-Kinderrechtskonvention des Deutschen Instituts für Menschenrechte ein Web-Tool eingerichtet, das deutschen Übersetzungen dieser Kommentare in gebündelter Form übersichtlich und leicht zugänglich zur Verfügung stellt.

Vermutlich liegt es jedoch nicht nur an fehlenden Übersetzungen, dass diese Ausarbeitungen der UN-Ausschüsse wenig Aufmerksamkeit finden. Philip Alston, ein Menschenrechtsexperte, sieht den Grund für die geringe Beachtung nicht zuletzt in ihrer Bezeichnung: “General Comment”, “Allgemeine Bemerkung”. Spöttisch fragt er: „Was kann letztendlich denn der juristische Wert einer ‚Bemerkung‘ sein und dann ausdrücklich noch einer ‚allgemeinen‘?“ Nach Philip Alston sei es schwierig, sich eine seltsamere und darüber hinaus irreführendere Bezeichnung für das auszudenken, wofür ein General Comment, eine Allgemeine Bemerkung stehe, denn die Ausarbeitung eines solchen Kommentars sei inzwischen eines der wesentlichsten und einflussreichsten Mittel, das die Vertragsausschüsse der Vereinten Nationen einsetzen können, um das Verständnis der Menschenrechte zu vertiefen und ihre Wirkung zu verstärken (Alston 2001, 763).

Die Kommentare, wie wir sie heute kennen, interpretieren einzelne Bestimmungen der Konventionen, die in vielen Fällen nicht detailliert ausformuliert wurden. Zudem behandeln sie übergreifende Themen. Ihre Ausdeutungen werden in das Gesamt der Vertragsbestimmungen und in allgemeinere Erwägungen eingebettet und eröffnen Perspektiven, die aus dem für sich stehenden Artikel nicht ohne Weiteres herauszulesen wären. Daher helfen sie den Staaten, wahrzunehmen, was in den Bestimmungen steckt, diese Erläuterungen bei ihren Anstrengungen zur Umsetzung der Kinderrechte zu berücksichtigen und das Erreichte in ihren Berichten an den Kinderrechtsausschuss problemgerecht zu beschreiben.

Kritikwürdige Vorgänge in einzelnen Staaten werden in diesen Kommentaren nicht behandelt. Es geht um das, was für alle gilt und alle beachten sollten.

Es wird immer wieder betont, dass die Kommentare der Ausschüsse kein neues Recht schaffen können. Das Völkerrecht ist das Recht der Staaten und nicht der Ausschüsse. Die Staaten selbst könnten die von ihnen abgeschlossenen Verträge interpretieren, überlassen es jedoch den Ausschüssen, die, gewählt von den Staaten und im Namen der Staaten, die Bestimmungen auslegen, aber ohne damit formal Verpflichtungen zu schaffen. Die Ausschüsse stoßen so Diskussionen an, durch die das Verständnis dessen, was im Vertrag steht, entfaltet, manchmal anders akzentuiert oder auch weiterentwickelt werden kann. Manche der Kommentare wirken wie Rechtsgutachten, die grundlegend argumentieren. Sie werden zitiert, fließen in die Begründungen für Handeln anderer Akteure ein, und sogar Gerichte beziehen sich ab und zu auf sie anstatt auf den originalen Vertragstext. Obwohl rechtlich letztlich unverbindlich, kommt den General Comments auf diese Weise doch normative Bedeutung zu (Predone & Kloster 2013/14, insb. 44f.). Es sei eine Gratwanderung zwischen “legitimer Interpretation […] und unzulässiger neuer Rechtssetzung”, sagt Eibe Riedel (2005, 165).

Die Menschenrechtsjurist*innen mahnen daher, dass die Ausschüsse die Interpretationsregeln des Artikel 31 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge (1969) beachten, nach denen die Begriffe eines Vertrags nach ihrer üblichen Bedeutung und angesichts des Gegenstandes, des Kontextes und des Ziels des Vertrags auszulegen sind, und zwar “in gutem Glauben”. Der „gute Glauben“ eröffnet durchaus Flexibilität, aber es ist den Ausschüssen bewusst, dass die Kohärenz des Menschenrechtssystems gewahrt werden muss. Es besteht kein Zweifel, dass für die Arbeit der Ausschüsse die Wiener Konvention gilt.

Im Übrigen geben die Kommentare auch Nichtregierungsorganisationen, die sich für Kinderrechte einsetzen, wichtige Hinweise über das Gemeinte und zu Erreichende und somit auch über Maßstäbe zur Einschätzung dessen, was erreicht wurde und noch erreicht werden soll.

Auch für die unabhängigen Menschenrechtsinstitutionen der Staaten sind sie wichtige Texte.

In meiner Tätigkeit im UN-Kinderrechtsausschuss habe ich einige Male von Regierungsseite den Vorwurf gehört, die Ausschüsse versuchten, mit ihren Kommentaren auf die eingegangenen Verpflichtungen weitere Verpflichtungen “draufzusatteln”. Aus vielen Jahren Tätigkeit im UN-Ausschuss für die Wirtschaftlichen, Sozialen und Kulturellen Rechte berichtet Eibe Riedel jedoch, dass Einwände gegen die Kommentare des Ausschusses außerordentlich selten gewesen seien. Ihre Akzeptanz, so folgert er, sei offensichtlich groß (Riedel 2005, 164f.).

Es ist eigentlich verwunderlich, dass dies sich inzwischen so eingespielt hat, denn im Arbeitsauftrag an die Vertragsausschüsse, wie ihn die Menschenrechtsverträge definieren, wurden weder General Comments (von einigen Ausschüssen General Recommendations genannt) noch Concluding Observations (Schlussfolgerungen zum Abschluss eines jeden Staatenberichtsverfahrens) beschrieben, wie wir sie seit einigen Jahrzehnten kennen. Die auf ihre Souveränität pochenden Staaten wollten sich zunächst nicht von Ausschüssen belehren oder öffentlich blamieren lassen. Sogar die gemeinsame Sitzung von Regierung und Ausschuss, in der der eingereichte Staatenbericht diskutiert wird – das Kernstück des heutigen Staatenberichtsverfahrens –, war nicht vorgesehen. Die Ausschüsse sollten die Berichte lesen und Anregungen und Empfehlungen in einem jährlichen Bericht der UN-Generalversammlung übermitteln, um den Menschenrechtsaktivitäten der Vereinten Nationen allgemeine Hinweise zu geben – ohne Namen, ohne Kritik (vgl. Predone & Kloster 2012/13). Und so begann es 1969 mit dem ersten Kommentar des UN-Ausschusses gegen Rassendiskriminierung – elf Zeilen mit der Botschaft, der Staat möge seine Verpflichtungen bedenken.

In den jüngeren Menschenrechtsverträgen lautete der Auftrag etwas verändert, Anregungen und Empfehlungen sollen dem jeweiligen Vertragsstaat übermittelt werden, allerdings unter der zu Behutsamkeit mahnenden Klausel, falls der Ausschuss dies für angebracht (“appropriate”) halte. Eindeutig gehen die Vertragstexte davon aus, dass sich derartige Äußerungen der Ausschüsse nur auf die jeweils vorliegenden, aktuellen Staatenberichte und auf nichts anderes beziehen sollen. Von General Comments (oder Recommendations) und von ihnen unterschiedenen Concluding Observations war auch in neueren Verträgen nicht die Rede.

Diese vagen Arbeitsaufträge wurden niemals präzise festgelegt, obwohl es sich längst um eine über die Jahrzehnte hinweg entwickelten Praxis handelte.

Als die Ausschüsse der beiden UN-Menschenrechtspakte Ende der 1970er Jahre ihre Arbeit aufnahmen, wurde vielen Menschenrechtler*innen klar, dass die Bemühungen um die Verwirklichung der Menschenrechte kräftigere Impulse brauchten, als sie in den Verträgen angelegt worden waren. Dafür gab es Unterstützung von vielen Seiten, aber doch auch viel Streit, vor allem Ost-West-Streit, bis diese Gedanken sich in einem Statement des Human Rights Committee (1980) verfestigten – etwas abgeschwächt gegenüber den massiven Forderungen, aber doch mit ausbaufähigen Formulierungen. Das Committee on Economic, Social and Cultural Rights schloss sich diesem Aufbruch an. Erst im Übergang zu den 1990er Jahren setzte sich die heutige Aufteilung von Concluding Observations und General Comments durch: Concluding Observations, die sich mit der Umsetzungspraxis Staat für Staat beschäftigen; General Comments, in denen Bestimmungen rechtlich ausgedeutet oder übergreifende Themen behandelt werden und die den weiteren Bemühungen um die Umsetzung Richtung geben sollen.

Der Kinderrechtsausschuss konnte diese von den bestehenden UN-Ausschüssen angeregte Praxis mit seiner Einrichtung 1991 gleich übernehmen und seinen Stil für Concluding Observations und General Comments entwickeln.

Noch einmal zurück zur Befürchtung, die Ausschüsse könnten versuchen, Menschenrechte zu erweitern oder gar neue Menschenrechte zu deklarieren. Das können die Ausschüsse nicht, darüber besteht Einigkeit.

Dennoch liegt ihnen daran, zu verdeutlichen, dass Probleme existieren, die im Vertrag nicht ausdrücklich benannt werden, doch im Lichte der zugesicherten Rechte behandelt werden müssen. Oder sie wollen wenig beachtete Rechte ausdeuten, damit erkennbar wird, was sie enthalten, und die Regierungen Hinweise erhalten, wie sie verwirklicht werden können.

Ein Beispiel für die Integration eines Handlungsbereichs, in dem Kinderrechte beachtet werden sollten, obwohl die Konvention diesen Bereich nicht ausdrücklich erwähnt, ist die frühkindliche Bildung. Die beiden Artikel der Konvention zum Menschenrecht des Kindes auf Bildung übergehen die frühkindliche Bildung, denn die UN-Arbeitsgruppe, die in den 1980er Jahren die Konvention ausgearbeitet hat, hatte die frühe Förderung der Kinder als eine Familienangelegenheit betrachtet. Aus dieser Aufgabe sollten sich die Staaten heraushalten, meinte die Arbeitsgruppe damals. Mit Blick auf die schon in frühen Lebensjahren deutliche Neugier und Fragelust der Kinder argumentierte der UN-Kinderrechtsausschuss in seinem Kommentar Nr. 7 (2005), dass die frühkindliche Bildung als Bestandteil des anerkannten Rechts der Kinder auf Bildung verstanden werden müsse. Die Vertragsstaaten widersprachen nicht und nahmen die frühkindliche Bildung ohne Widerspruch in ihre Berichterstattung auf.

Ein Beispiel für die Erinnerung an vernachlässigte Rechte der Kinder ist die erfolgreiche Bemühung des Kinderrechtsausschusses, zu klären, welche Rechte Kindern zustehen, die nicht von ihren Eltern betreut werden, sondern in “alternative care” leben. Der Ausschuss wollte anmahnen, dass die Kinderrechte in außerfamilialen Einrichtungen strikt eingehalten werden: In den Diskussionen eines Day of General Discussion, zu dem der Ausschuss die Kinderrechts-Community eingeladen hatte, wurde empfohlen, Standards für die Umsetzung der Rechte der Kinder, die nicht mit ihrer Familie leben, in einem Kommentar auszuarbeiten. Tatsächlich bewirkten die Vorarbeiten des Kinderrechtsausschusses, dass die UN-Generalversammlung Guidelines on the Alternative Care of Children (2010) verabschiedete, die die vollständige Umsetzung der Kinderrechte von Kindern in außerfamilialen Einrichtungen anmahnten.

Es gibt auch Kinderleben beeinflussende Problemfelder, die noch nicht existierten oder nicht in ihrer Brisanz erkannt werden konnten, als die Kinderrechtskonvention entstand. Wo bleiben hier die Kinderrechte? Mit gewichtigen Argumenten wird gefordert, möglichst bald zu klären, wie die Menschenrechte in diesen Bereichen zu sichern sind.

Das Verständnis und die Praxis der Menschenrechte müssen mit den sozialen, technischen und wissenschaftlichen Entwicklungen Schritt halten. Die Kommentare der Ausschüsse leisten dabei einen gewichtigen Beitrag, denn sie helfen, neue Herausforderungen aus der Sicht der Ausschusserfahrungen zu bedenken und zu bearbeiten.

Stets gibt es vielerlei Vorschläge, was zusätzlich als innovatives Menschenrecht qualifiziert werden könnte, darunter manches, was universellen, rechtlich garantierbaren und unparteiischen Anforderungen nicht entspricht. Darunter auch durchaus sympathische, aber solchen Ansprüchen nicht genügende Vorschläge für Rechte der Kinder, etwa für ein Kinderrecht auf den eigenen Schulweg (Oser 2017, 130) oder ein Kinderrecht, sich schmutzig zu machen (Zavalloni 2015, 9). Wenn nicht geordnete Wege zur Weiterentwicklung des Menschenrechtskorpus ersonnen und eingeführt werden, kann das große Menschheitsprojekt Schaden nehmen.

Philip Alston (1984) hat vor ungenügend bedachten Ergänzungen gewarnt und Vorschläge gemacht, wie überbordende Aktivitäten gezügelt werden könnten. Er konnte damals noch nicht sehen, welchen Beitrag General Comments zu Weiterentwicklungen leisten können, denn es gab sie noch nicht in der heutigen Gestalt. Denn heute reflektieren die Kommentare die Erfahrungen aus dem internationalen Monitoring der Ausschüsse, holen juristische Meinungen ein, berücksichtigen Gerichtsentscheidungen, nehmen Ideen zur Kenntnis, die bei General Discussion Days der Ausschüsse vorgetragen werden und integrieren Probleme aus der Umsetzungspraxis. Erste Entwürfe werden weit zirkuliert.

In der Schlussphase dieser Prozesse streiten Ausschüsse manches Mal heftig über menschenrechtliche Begründungen sowie Begriffe und Formulierungen, bis ein Kommentar konsensuell vom interdisziplinären und kulturell diversen Ausschuss getragen und verabschiedet werden kann.

Zu den Themen, die der Kinderrechtsausschuss bereits seit längerer Zeit diskutiert, um grundlegende rechtliche Ansprüche der Kinder zu sichern, gehört die expandierende digitale Umwelt. Kinder nutzen die digitalen Netzte von frühen Lebensjahren an aktiv zur sozialen Kommunikation, für Information und Wissen, für Spiel und kulturelle Aktivitäten und auch zur Selbstdarstellung. Viele diese Tätigkeiten haben wirtschaftliche, administrative und rechtliche Aspekte, die nicht nur das Handeln erleichtern und erweitern, sondern Kinder auch gravierenden Risiken aussetzen. Der UN-Kinderrechtsausschuss nahm sich dieses Themas an und veröffentlichte nach umfassenden Vorarbeiten im März 2021 seinen Kommentar zum Thema “Children’s rights in the digital environment”. Angesichts des drängenden Themas setzten sich die BAG Kinderinteressen e.V. und die Monitoringstelle UN-Kinderrechtskonvention des Deutschen Instituts für Menschenrechte für eine schnelle Übersetzung dieses Textes ein. Jetzt liegt die deutsche Fassung vor: “Kinderrechte im digitalen Umfeld”.

Der Ausarbeitungsprozess gerade dieses Kommentars fügt sich gut in die Abläufe ein, die Philip Alston vorschlug, um rechtliche Weiter- und Neuentwicklungen gegen partikulare Interessen abzusichern und in menschenrechtliches Denken und Handeln einzufügen (Alston 1984, 620). Beteiligt waren Fachleute aus den Vertragsstaaten, aus Wissenschaft und Praxis sowie aus zivilgesellschaftlichen Organisationen. Besonders bemerkenswert ist, dass mehr als in früheren Arbeitsprozessen des UN-Kinderrechtsausschusses eine große Zahl an Kindern und Jugendlichen aus diversen Lebensverhältnissen beteiligt waren und ihre Erfahrungen schilderten, Probleme beschrieben und Vorschläge einbrachten. Nichtregierungsorganisation hatten bereits am Day of General Discussion 2014 des Ausschusses, der dem Thema “Digital media and children’s rights” gewidmet war, ausführlich Gelegenheit, dem Ausschuss ihre Sicht der Problematik darzustellen.

Auch dieser Kommentar hat kein neues Recht geschaffen. Aber er macht erkennbar, in welche Richtung sich menschenrechtliche Auffassungen entwickeln und wo Handlungsbedarf besteht. So können Kommentare zum Baustein eines umfassenderen Menschenrechtsprojekt werden, denn die umfassende Digitalisierung der Lebenswelt aller Menschen mit all ihren Möglichkeiten und Gefährdungen verlangt nach noch massiverer menschenrechtlicher Antwort. Kommentare der Menschenrechtsausschüsse gehören zur Wachstumszone des Menschenrechtssystems.

Oktober 2021